社会抚养费依然是个谜 [复制链接]

    动辄征收几万元、几十万元的社会抚养费，其性质是什么？用途何在？尽管实践中社会抚养费已征收了近10年，但其性质一直备受争议。
    而这些征收上来的巨额费用究竟如何支出，抚养了谁？在长期研究的专家学者眼里，由于社会抚养费捆绑着部门利益，这仍然是个谜
    本报记者 陈霄
    6月16日，备受关注的原中国青年政治学院副教授杨支柱超生案，终审作出裁定，维持一审判决。
    这意味着，北京市海淀区人口计生委对杨支柱夫妇征收24万余元社会抚养费的决定得以维持。
    案件本身虽已终结，但个案引发的思考与讨论却未终止。
    7月5日，中国人民大学宪政与行政法治研究中心召开了“社会抚养费制度的实践与走向”研讨会，就目前实践中社会抚养费乱象丛生的原因和未来的改革方向进行了探讨。
    几乎与此同时，今年作为全国政协委员在“两会”上提交“停止征收社会抚养费”提案的清华大学教授王名，也接到了来自国家计生委的反馈———感谢您的提案，我们经过认真研究，请示中央，决定继续坚持征收社会抚养费的现有制度不变。
    社会抚养费的性质是什么，它的用途何在？未来的走向如何？
    社会抚养费性质含混不清
    社会抚养费的性质，虽然历经了多年的争论，但至今仍是一个没有定论的话题。
    北京大学法学院教授湛中乐向《法治周末》记者介绍，目前对社会抚养费的性质主要有两种看法：一是将其视为行政处罚；二是将其视为经济补偿。
    "从近年来我们对有关社会抚养费司法裁判文书的分析，实践中很多地方的政府部门和法院将社会抚养费的征收作为一种行政处罚对待，对社会抚养费的征收大多采取行政处罚决定书的形式，征收也大多依据行政处罚法的规定予以实施。"湛中乐告诉记者，这种做法实际上违背了立法本意，是对社会抚养费法律性质的误读。
    虽然2001年颁布、次年实施的人口与计划生育法第一次将社会抚养费以法律的形式规定下来，但这一收费的性质是什么，法律中却一直没有明确。
    一直研究计划生育法律问题的中国人民大学法学院副教授王贵松在接受《法治周末》记者采访时透露，在人口与计划生育法草案中对社会抚养费的性质是作了明确规定的，即"不符合法定条件生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费，适当补偿所增加的社会公共投入"，但后来法律正式颁布时后面这句"适当补偿所增加的社会公共投入"被删掉了。
    "删除的具体原因不清楚，但删除后也就没有征收标准了，这句话的去留对后来国务院制定的征收管理办法影响很大。"王贵松说。
    在与人口与计划生育法同时生效的社会抚养费征收管理办法中，仍然没有明确社会抚养费的征收标准，而只是规定"社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定"，将制定标准的权力进一步下放。
    王贵松解释，如果明确为补偿社会公共投入，那么社会抚养费的征收就应该以公共投入为标准，花了多少，就补偿多少，而不像现在这样各省规定的征收标准弹性极大，从上千元到几十万元不等。
    曾作为国家计生委人口与计划生育法立法专家小组核心成员，湛中乐参与该法的立法调研、起草与论证，他坚持认为，虽然法律没有明确，但国家的一些政策文件和当年的立法说明已足以表明社会抚养费的"庐山真面目"。
    2001年，财政部、国家发展计划委员会、国家计生委联合发出的《关于计划外生育费改社会抚养费的通知》中明确指出，社会抚养费的性质应视为对违背地方计划生育法规规定多生育子女、较多占用社会资源的夫妻征收的补偿性行政性收费。
    人口与计划生育法草案说明中对社会抚养费的征收也有明确的概述：考虑到不符合法定条件多生孩子，给社会增加了负担，理应对社会给予适当补偿。
    "这从2001年社会抚养费已被列入财政部、国家计委公布的全国行政事业性收费项目目录可见一斑；它不同于属于行政处罚范畴的'超生罚款'，重点不是惩戒未依法履行义务的行为，而是基于对因此加重社会公共负担的一种补偿。"湛中乐认为，行政机关将征收社会抚养费视为一种行政处罚的态度，很可能产生其他侵害公民权益的弊端。
    一般而言，行政处罚针对的是相对人的违法行为，而不按计划生育子女，严格来说并不是违法。"将过去'超生罚款'改名为现在的'社会抚养费'，本来就想表明这是一种倡导性义务。"湛中乐表示。
    实践中行政机关将超生视为违法，从而不惜以各种手段来向超生家庭征收由此产生的社会抚养费。
    虽然承认将社会抚养费视为行政处罚难以解释立法说明，并且也会存在弊病，但王贵松认为，从现实的角度，将社会抚养费征收并入行政处罚还是有一定的好处，有利于对征收行为进行规范。例如相对人可以受到行政处罚法的保护以及政府机关要受到该法的相关程序限制等等。
    对社会抚养费的性质判断，也常常在实务中影响到个案的结果。
    2005年，湖北省黄冈市蕲春县一对夫妇的超生儿死亡后，仍被收取社会抚养费，该夫妇不服，遂向法院起诉。
    湖北省黄冈市中级法院审理后认为，尽管法律没有明确规定，但基于各项法律法规规定征收社会抚养费的前提是"生育"而非"出生"，案件中超生婴儿出生后就已死亡，并没有给社会带来额外的负担，也没有占用有限的社会资源，也没有增加社会的公共投入，因此不必缴纳社会抚养费。
    但提案废止征收社会抚养费的王名认为，无论如何规定，这一收费制度在目前的现实中具有两个功能，一方面对超生家庭施加一定的经济负担，起到必要的惩罚和威慑作用；另一方面可以减轻政府和社会的责任和经济负担，同时对一胎化家庭进行鼓励。
    巨额社会抚养费收支数据成谜
    社会抚养费如何抚养社会？记者发现，这在实务中是个谜。
    社会抚养费的征收管理体制，在制度层面上一直是在不断规范的。从上世纪80年代初对超生子女费的"统收统支"，到后来对计划生育费实行"乡收县管、财政监督、专款专用"，再到2002年明确要全部上缴国库，纳入地方财政预算管理，实行收支两条线。
    但在实践中，基本上保留了过去的做法。
    "除了一些经济发达的大城市，多数还是会返还基层，用于补贴基层财政。"王贵松说。
    "收支两条线，实践中根本不是这么做的。"王名在调研后发现，这只是社会抚养费制度运行中的其中一个弊端而已。
    他坦言，对于这项费用如何支出，自己在调研中并没有获取这方面的信息。"不过既然他们要坚持征收，那么下一步我要申请相关部门对这方面的信息公开，这么大笔钱支出到哪里去了？怎么补偿社会了？"
    湛中乐认为，征收上来的社会抚养费应建立专门的基金，用于跟目的相关的用途，例如鼓励一胎化家庭，补贴、改善相关人的生活状况。
    但长期关注社会抚养费制度的他也对记者表示，这笔钱最终都用到哪里去了，他并不是很清楚。
    虽然极力支持社会抚养费制度，中国人民大学社会与人口学院院长翟振武也曾在接受《法治周末》记者采访时承认，上缴财政的社会抚养费怎么拨款，有多少拨到了相关的领域比如教育领域，在纸面上是一笔糊涂账。
    记者各处查询，也并未发现国家层面对这笔外界估计至少高达1300亿元的财政收入支出有任何的公开资料。
    目前可见的，只有2009年四川省内江市对社会抚养费征收管理情况的审计问题披露和同年网友在网上晒出的一个镇的计生服务站对此项收费的支出明细。
    这也成为王名提案中建议废止征收的一个理由---因缴纳巨额社会抚养费但并未得到相应公共服务及社会抚养而积压的不满增大。
    社会抚养费是部门利益的核心
    王名在提案中列举了征收社会抚养费存在的种种问题，其中提的最多的是实践中这项收费由法律法规赋予的巨大弹性空间和自由裁量权，成就了权力寻租空间，也造成了严重的社会不公。
    国家计生委在向王名反馈提案处理情况时，承认实务中存在一些问题，有些是政策执行层面的，有些是工作人员个人操作方面的，并声称他们将致力于解决这些问题。
    对于深受诟病的各地巨大的弹性标准，国家计生委给王名的解释是，从地区的收入差异来看，征收标准与当地收入水平的相对程度其实是没有太大差异的。
    王名在调研中还发现，社会抚养费在运行中已是名实脱节。
    名义上要补偿社会抚养和社会负担，实际上是惩罚当事人"不符合法律、法规规定生育子女的情节"；形式标准是"当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民人均纯收入"，实质上的标准却是"当事人的实际收入水平和态度"，而态度一项根本不可控；表面上的规定是统一立法、统一管理，实际上的管理却是各自为政、自由裁定。
    "从我多年的研究来看，这是个恶法，到了现在也不愿调整，无非是这直接与部门利益捆绑，社会抚养费是部门利益的核心。"王名表示，以后他还将就此继续提出提案。
    王贵松对此显然不乐观。他指出，在整个国家层面上，社会抚养费是贯彻执行计划生育国策的唯一手段，如果将这项制度废止，除非国策有变。
    湛中乐认为，依靠处罚的威慑来达到计生目标不是最好的办法，更尊重人的权利的做法是建立利益导向性机制，比如强化对一胎化家庭的鼓励，在利益诱惑下，引导国民自由选择生育计划。