社会管理创新的“玉环模式”：强党建、引参与、促融合、建和谐 [复制链接]

　　一、加强外来农民工社会服务与社会管理的迫切性

　　浙江省玉环县作为“中国综合实力百强县”，工业经济十分发达，吸引了大量外来农民工就业。据统计，玉环县户籍人口约42万，而登记在册的外来人口达到25万，有来自全国26个省（区、市）的71个县（市、区），其中外来农民工超过2000人的有19个县。外来农民工的大量涌入，为玉环县工业经济发展所提供了大量人力资源，促进了地方经济的快速发展，但同时许多社会问题和社会矛盾也凸显出来，给当地的社会管理和社会稳定带来了巨大的冲击，例如：贫富差距不断扩大、收入分配不公平等引发诸多矛盾，外来农民工就业难、住房难、子女上学难等。由于各种制度性、体制性等因素，外来农民工在流入地难以实现社会融入，不能与当地居民共享经济社会发展成果，从而容易产生相对剥夺感，使他们在流入地缺乏安全感和归属感，这不仅不利于发达地区经济可持续发展，而且增加了社会不稳定因素和社会风险隐患。同时，外来农民工流动性强、组织化程度低，缺乏合法化的组织形式，导致基层政府难以对其进行有效社会服务与社会管理，加大了社会管理的难度。

　　二、以流动党支部建设为载体，加强外来农民工社会服务与社会管理

　　十七大报告指出，党的基层组织是党执政的组织基础，要加强和改进流动党员管理，优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。为了更好地加强对外来农民工的社会服务与社会管理，玉环县委、县政府认真贯彻十七大和十七届四中全会重要精神，从加强外来农民工党建工作入手，通过“接纳确认、组织覆盖、学习教育、双向管理、关爱服务、作用发挥”六步法，以外来农民工流动党支部为依托，对外来农民工开展有效服务与管理。目前，该县已组建了地缘型、聚居型和业缘型等不同类型的91个流动党支部、9个党总支，登记1850多名流动党员，基层流动党组织建设几乎实现了农民工流出地的区域全覆盖。实践证明，玉环县通过加强外来农民工流动党支部建设，促进了外来农民工的社会融入，吸纳和整合了社会资源，促进了社会参与，预防和化解了社会矛盾和社会冲突，有效地维护了社会稳定和社会和谐，从而形成了社会管理创新的“玉环模式”。

　　（一）加强流动党支部建设是促进外来农民工社会融入和社会参与的有效途径

　　在发达地区，外来农民工往往被贴上“脏”、“乱”、“没素质”等负面标签，难以被本地人认同与接纳。由于外来农民工在参与流入地社会生活方面缺乏主动性，社会参与程度较低，难以实现社会融入，难以与当地人形成和谐的社会关系。同时，由于基层政府管理部门与外来农民工之间缺乏一个有效的联系桥梁和纽带，当外来农民工遇到一些突发性事件时，缺乏解决问题的合法合理化渠道和途径，只能求助于亲友和老乡，从而往往导致群体性事件的产生，影响到社会有效管理和社会稳定。

　　外来农民工流动党支部的建立可以有效地协调外来农民工与基层政府及当地居民的关系，为外来农民工的社会参与和社会融入提供了一条有效的途径。流动党支部主动协助地方政府开展社会事务管理，通过提供服务调动外来农民工参与当地社会活动的积极性，并通过举办各种活动为外来农民工与本地居民提供互动与交流平台，促进彼此之间的了解与沟通，促使本地人对外来农民工的认同与接纳，实现社会融入。同时，流动党支部的建立可以为当地政府与外来农民工提供传达信息与表达诉求的渠道，是地方政府和农民工上情下达、下情上达的重要枢纽。流动党支部可以将政府的相关政策信息传达给外来农民工，取得民众的理解和支持，促进政策的贯彻实施；同时，还可以将外来农民工面临的现实问题和诉求意愿等反映给政府相关管理部门，为政府制定相关社会管理政策提供决策参考。例如：玉环县龙溪乡湖北蕲春党建工作站是玉环县建立的第一个流动党支部，工作站成立后，为在玉环打工的老乡提供从就业服务到维护合法权益等多方面服务，积极主动地协助龙溪乡党组织进行外来农民工的登记与管理。工作站还组织外来务工者参与居住村庄的环境卫生大整治，改善村庄居住环境，并组织义务扑火队、植树队及慈善募捐等社会活动，让外来农民工参与到当地的社会生活中去，消除本地人的排斥心理，促进社会融合。工作站针对新开通的省道上外来人员交通事故频频发生的情况向当地交管部门反映，建议增设交通灯并对外来人员进行安全教育，交管通部门采纳建议专门举办了一期针对外来务工人员交通安全知识的培训。

　（二）加强流动党支部建设可以化解社会矛盾、预防突发群体性事件的发生

　　突发群体性事件的发生是不满情绪聚积到一定程度导致矛盾不断激化后突然爆发的结果。美国社会学家科塞认为，缺乏发泄不满情绪的途径，被剥夺感就越强，社会冲突越可能爆发。不满和对立情绪的发泄具有安全阀的功能，建立健全社会安全阀机制有利于维护社会稳定和谐，促进社会整合和社会良性运行。

　　由于现有体制机制的局限，发达地区部分基层党组织与基层政府未能在外来农民工中建立突发事件的预防与干预机制，面对外来农民工不满情绪或冲突难以进行有效的疏导，从而使矛盾不断激化导致群体性事件的产生。流动党支部的建立能够通过开展组织活动将外来农民工有序地组织起来共同商讨面临的问题，可以为外来农民工不满情绪的发泄与疏导提供了一个制度化的平台和社会安全阀机制，化解社会矛盾，避免群体性事件的发生，维护社会的稳定和谐。如：湖北省英山县来玉环县打工的约为7000人，其中大部分人从事出租车行业。由于缺少与政府相关管理部门及当地居民的沟通和了解，英山县的外来务工者普遍感受到当地政府及居民的排斥与歧视，不满情绪强烈，却无法释放，从事出租行业的英山同乡们曾一度想罢运。玉环县湖北英山流动党支部成立后，党支部主要骨干及时通过串门聊天等方式加强沟通了解情况，并通过建立QQ群，为英山老乡提供了一个网络交流平台，在QQ群里广泛交流沟通，同时也彼此获得了精神安慰，从而有效地避免了出租车罢运等恶性事件的发生。

　　（三）加强流动党支部建设可以满足外来农民工多层次需求，提高生活满意度和社会归属感

　　外来农民工（尤其是新生代农民工）在基本解决了生存和就业的基本需求后，试图寻求情感的归属和精神的满足。然而，外来农民工往往由于自身素质不高缺乏技能，难以找到好的工作，工资收入低，生活质量不高，而且外来农民工在繁重的工作之余，缺乏文化娱乐活动，生活单调乏味，同时由于远离家乡与亲人，其精神与情感需求难以得到满足，容易导致情绪低落，从而诱发自杀、犯罪等越轨行为的发生。

　　玉环县通过流动党支部积极向外来农民工传递就业方面的相关政策和信息，提供职业技能培训等服务，帮助他们解决就业等最现实的问题。同时，流动党支部通过开展各种文化娱乐活动为外来农民工的精神与情感需求的满足提供了有效平台，如：开展篮球赛、拔河比赛、青年娱乐大篷车等活动，丰富外来农民工业余文化生活，满足他们的精神需求。通过开展文娱活动促进了外来农民工之间以及与本地居民之间的社会交往互动，改变外来农民工的“外乡人”社会隔离感。另外，流动党支部在节日期间还开展形式多样的“亲情关爱”活动，使外来农民工可以在异乡体验到家庭的温暖和亲情的关爱，如：流动党支部每年春节期间开通“远教亲情通道”，让无法返乡的外来务工者和家乡亲人进行视频通话。在暑假期间，流动党支部通过联系流出地相关部门，将外来务工者的留守子女接到父母打工地，为父母与留守子女提供亲情 交流与团聚，并开展留守儿童夏令营活动，开拓孩子们的眼界和视野，丰富留守儿童的暑期生活。

　　（四）加强流动党支部建设可以吸纳和整合社会资源，弥补政府权威的部分缺失，减少社会管理成本，提高社会管理效能

　　权威是对权力的合法性认同。权威的缺失就意味着人们对权力合法性的不认同，具体表现为：不信任、不理解、不支持等。由于诸多原因，目前发达地区基层政府难以满足外来农民工的诸多诉求，造成基层政府在外来农民工群体中的权威缺失。当发生涉及外来农民工的突发事件时，他们对当地政府部门缺乏信任，进而增加了突发群体性事件发生的可能性，也加大了地方政府的社会管理成本。

　　流动党支部的建立可以形成对外来农民工管理的“同乡服务同乡”的模式。流动党支部的党员也是外来人，外来人身份与同乡关系拉近了流动党支部与外来农民工的距离感，使流动党支部的工作容易开展。同时，流动党支部以外来农民工的现实需求为出发点，为他们提供各种服务及满足多层次需求，逐渐在农民工群体中建立起较高的威信，使他们在遇到突发事件时首先想到的是求助于党支部，而不是纠集老乡采取集体无理性行动。流动党支部在农民工中威信的建立也为消除了许多社会治安隐患，在一定程度上减少了社会管理成本，提高了社会管理效能。例如：玉环县龙溪乡蕲春党建工作站自成立以来，共处理了涉及外来务工人员的突发事件60多起，通过各种渠道为外来务工者争取善款累计达几十万元。工作站取得的成绩使其在外来务工群体中树立了威信，也得到了地方基层政府和本地居民的认同。如：2010年3月，一名湖北籍在玉环务工的农民工因心肌梗塞在出租房里猝死。家里人赶到后对死者的死因表示怀疑，对当地政府的解释不信任，并聚集老乡向当地政府讨说法。楚门镇湖北秭归流动党支部及时派人出面进行协调，对死者家属进行安抚。同时，流动党支部通过各种途径，联系红十字会、慈善协会等慈善组织，为死者家属筹集善款6.5万元。通过流动党支部的协调和沟通有效地避免了群体性事件的发生。

　　三、加强外来农民工流动党组织建设，构建社会管理创新机制

　　2011年3月胡 锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调指出，要加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、 社会协同、公众参与的社会管理格局。结合浙江省玉环县在社会管理方面的实践探索，发达地区应该加强外来农民工流动党支部建设，并以此为平台加强社会组织建设，动员和吸纳外来农民工广泛参与社会管理，更好地为外来农民工提供完善的社会服务和社会管理，构建社会管理新机制。

　　（一）转变社会管理理念，坚持党委领导，强化基层党组织战斗堡垒作用

　　新形势下要加强和创新社会管理，首先需要转变社会管理理念。玉环县加强外来农民工流动党支部建设可以说是当地县委、县政府转变社会管理理念的新实践。坚持党委领导、政府负责，强化基层党组织战斗堡垒作用，基层党组织建设变被动为主动，积极主动联系外来农民工党员和流出地的组织部门，创造条件成立外来农民工流动党支部，主动参与到社会管理中，以服务为导向解决外来农民工的现实需求和问题，协调各种利益主体之间的关系，及时化解和消除各种社会矛盾与社会冲突，维护社会稳定。

　　（二）以外来农民工流动党支部为载体，充分吸纳和整合社会管理资源，强化社会服务与社会管理

　　社会管理涉及到社会生活的方方面面，创新社会管理机制的关键在于充分吸纳和整合各种社会管理资源，调动各管理主体的积极性，共同参与到社会管理中来。基层政府和党组织对外来农民工流动党支部实行的是以流入地为主和流出地配合的双向管理模式。这种特殊的管理模式也为流动党支部提供了较多可以整合的社会资源，增强组织行动能力，最大程度的满足外来农民工的现实需求，解除外来农民工的后顾之忧。而且，流入地和流出地各部门可以通过流动党支部协调相互之间的关系，共同支持流动党支部工作的开展，实现对外来农民工的有效服务与管理。

　　玉环县外来农民工流动党支部充分整合流入地与流出地的各种资源，提高了服务于外来农民工的服务效能和社会管理能力。玉环县组织部门通过协调流入地和流出地的相关部门（如公安局、劳动保障局、教育局等），针对外来农民工开展“亲情关爱”、“留守儿童夏令营”、“异地办理第二代身份证”等服务活动，满足外出务工者的家庭实际困难。同时，流动党支部通过与流入地企业及公安、民政、人力资源等职能部门建立联系，充分整合各种资源，满足外来农民工的就业培训需求，如流动党支部及时收集相关的就业政策及当地企业的用工需求，并向外来农民工传递相关的就业政策、信息及就业形势，通过当地政府部门联系职业技术学校，对外来务工者开展职业技能培训、计算机培训等。

　　（三）以外来农民工流动党支部为依托，加强外来农民工社会组织建设，促进社会融合

　　社会组织可以有效地弥补政府失灵与市场失灵，提高民众的组织化程度和社会参与程度，可以减少社会管理成本，提高社会管理效率，在社会管理中发挥着重要作用。因此，十七届四中全会《决定》指出要发挥基层党组织的战斗堡垒作用，以党的基层组织建设带动其他各类组织建设。

　　外来农民工组织化程度很低，长期以来形成以老乡关系为纽带的老乡会、同乡会等自发民间组织，地方基层政府难以进行有效的服务、管理和控制。通过加强外来农民工流动党支部建设能够有效地解决外来农民工“原子化”问题，提高其组织化程度，以流动党支部为依托，建立覆盖外来农民工的各类社会组织，鼓励其积极主动地参与社会公共服务，加强与地方政府和当地居民之间的沟通交流，促进社会融合及社会和谐。例如：依托流动党支部建立各类从业者协会、志愿者服务队和娱乐性协会等社会组织，促进社会融合，实现对外来农民工的有效服务与管理。

　　（四）以流动党支部为平台，促进外来农民工积极参与流入地社会管理

　　十七届四中全会《决定》指出，公众参与是最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素实现路径。公众参与社会管理可以将自己的需求与想法表达出来，并与政府进行沟通与对话，以达到化解矛盾和解决问题的目的。同时，公众参与社会管理也是维护社会公平正义、协调社会关系、保障安定团结的保证。因此，政府在社会管理实践过程中必须给公众参与搭建一个有效的平台和渠道。

　　外来农民工流动党支部的建设为外来农民工参与社会管理提供了一个有效的组织化平台，为外来务工者表达自身诉求提供了一条有效的渠道。如：玉环县多个外来农民工流动党支部主动组织外来农民工参与当地社区环境卫生的整治，组织农民工志愿者服务队开展志愿服务活动等，消减本地人对外来农民工的排斥心理。同时，外来农民工可以通过流动党支部将自身诉求和问题反映给相关部门，提供相关政策决策的实效性，从而真正实现外来农民工在流入地与当地居民的社会融合，促进外来农民工积极参与社会管理，促进社会和谐稳定和社会建设。

　　【本文为教育部人文社会科学规划课题“发达地区农村社会组织建设与农村社会管理体制机制创新研究——以浙江为例”（11YJA840010）和浙江省哲学社会科学规划一般课题“新形势下浙江省农村社会组织建设与农村社会管理体制机制创新研究”（11YD59YB）阶段性成果。】