十堰削山造城成本250亿元 政府举债陷困境 [复制链接]

    “如果不挖山，十堰就真变成废城了。”十堰市国土资源局一位负责人说。当地政府带着这种理念，从2006年开始劈山造地，预计在其后的两个五年计划整理山地12.5万亩。在计划进行7年之后，却突然因为新型城镇化讨论，引起外界争论。
    当地近年土地供应计划显示，85%的供地性质系工矿仓储用地。十堰意在完成东风汽车等总部外迁后的产业复兴。市长张维国对本报记者说：“之所以争议，是因为他们没去过，不了解背景和效果。”市委书记周霁也对本报记者谈到，外界的许多评论，没有考虑土地出让后会带来收益。
    本报记者实地调查显示，十年间的土地整理成本大约在250亿元。这一数据系用当地国土部门官员介绍的山地整理成本的中位数值(约20万元/亩)进行计算。而这些成本若均匀摊销到10年中，即每年新增土地整理成本约25亿元。这一成本如何消化，相关债务可否持续，是十堰完成产业布局前的现实问题。
    七年过后，若单从政府对应土地开发的财政实力看，这项计划前景仍然不明。十堰市财政局从2011年开始公布市级土地出让金收入，此后三年预算均未超过20亿元。2006年至2010年则均低于10亿元。若加上县级政府土地出让金收入(依照其出让金分成比例估算)，目前还很难与土地开发的成本持平。而政府一般预算收入中，直接注入土地开发的资金亦难带来结构性变化。
    但是若以当地确定的基准地价和供地结构看，上述整理成本是否可以覆盖，则取决于今后土地招拍挂市场的行情。与中国其他城市类似，十堰土地一级市场开发计划，也系于当地投融资平台。其中包括十堰市城市基础设施建设投资有限公司(以下称“十堰城投”)这一市属平台，和约10个县级政府注资的企业。2010年一项数据显示，其占据了全市金融机构贷款余额近40%。但2013年开始后，土地融资、代建回购(BT)等手法正受到中央政策限制。
    2012年开始，十堰更大力度推动多种企业直接融资渠道。而土地出让后的产业落地情况，则是十年计划成功与否的关键。此外，在正在进行的湖北省“两会”上，大体量开发在生态环境方面的遗留问题，也引起一些与会代表委员的关注。
    挖山和产业抱负
    十堰的冬季，山城雾霾笼罩。市区随处可见“违法开山必禁”的条幅。女出租司机抱怨，视线极差，早上8点都要打灯防追尾。沿着发展大道走3公里，挖土机轰鸣作业，挖出的土堆，又被吹出山的轮廓。挖山后的南方山村，白茫茫一片，不小心说话，满嘴沙子。
    就已过去七年的土地开发计划，十堰市政界也存在多种声音。本报记者在当地采访了当地财政、发改、招商等多个部门和参与投融资运作的人士，并在湖北省“两会”中与当地主要党政领导进行交流。
    公开资料显示，上一五年计划期间，十堰共整理山地6.5万亩，第十二个五年计划，十堰市计划再开山造地6万亩，按照“中部生活，两翼生产”大格局，十堰市采用 “东拓、西进、北扩、中优”战略，提升城市空间承载力，城镇化率达到50%。
    针对此前有媒体报道的“十堰千亿造城15万亩”，十堰市委书记周霁接受本报记者采访时回应：“十堰接受社会监督，不是坏事情，另外这个事儿说的不实，这数额(不准确)……”
    而十堰市国土资源局一位副局长的理解是，“规划仅仅是规划，我个人认为很难达到。”

    由于十堰在2005年存量用地已近临界，从近两年新增供应计划看，十年计划应该在正常进行。当地2012年国有建设用地供应总量1475公顷中，工矿仓储用地为1305.7公顷，占比约88.5%。2011年工矿仓储用地也占89.5%——工业园区是新增用地上的主要项目。
    十堰工业新区管委会一位负责人告诉记者，“万亩工业园”是天时地利人和的结果，没有经过林业、国土部门批复程序的即是违法开山，而万亩工业园是有省里批复的。现在市里在查“三违”，违法开山都是没有经过批准的。
    上述国土局副局长也强调，挖山是经过中央以及湖北省批准的。从2007年开始，十堰模式从“小打小闹”到大面积推山。开山造地的十堰模式，又叫“工业梯田”、低丘缓坡土地综合开发利用模式。
    对于外界热议的“生态破坏”，该副局长无奈表示，希望媒体多去园区看看。他称，十堰开发以未利用地为主，国家是鼓励开发的。以往不利用山地，则会占用耕地，挖山反而腾出大量耕地。新开发山时，也占用耕地，占15%到16%的比例，现在大概占到13%。低于国家三部委规定的问责“底线”——15%。
    十堰市委书记周霁接受记者采访时也说：“生态第一，我们开小山，留大山，开荒山，留青山，做低丘缓坡的治理。”
    当地多个政府部门宣称，“十堰模式”多次获省级和中央级表扬，中央媒体多次报道，重庆、广东等地陆续来考察取经。包括国土资源部徐绍史部长曾用“震撼”二字描述这些新增土地。
    上述国土资源局副局长惋惜称，以往因没有一块儿平地，错时了很多招商的机会，非常遗憾。“我们不是造城，是发展工业。”十堰山地开发的是由一个点，到一条线，最后到一个面。
    他说，过去的开发种方式比较慢，星星点点，不成规模。最后为了发展需要，建工业园区，把原来公司在中心城区占用的土地让出来，这还不够就“退而进山”。
    十堰因车而建，因车而兴。上世纪60年代，因备战需要，小山沟开天辟地，建起了湖北二汽，十堰市随后成立。十堰市国土总面积中约92%是山地，素有“九山半水半分田”之称。2003年，东风集团总部从十堰搬至武汉。
    融资急跟进
    “现在发展什么都需要用地。”上述国土局副局长说，“十堰模式可以复制，在相同条件的山区。但最难的是资金的问题。”
    相对江汉平原来说，十堰市在开发土地上，要增加诸多成本。据十堰工业新区管委会工作人员介绍，以新区万亩工业园为例，开发每亩地价格在20万到22万左右。从全市的情况来看，国土部门负责人介绍，最高每亩地22万，也有10多万的。
    若当地每年开山10000亩，需要成本接近20亿元。而在财政条块内，土地整理资金一般由土地出让金对应支出。其他公共财政收入一般涉及较少。当地近年财政预算报告也显示，除土地出让金外，其他资金直接用于土地开发的并不多。
    上级财政中湖北省为表支持，从2011年起每年拨款6000万，此外还有几千万地方债分解资金。
    财政局和国土资源局官员均表示，开山挖地的资金，主要是由十堰市城市基础设施建设投资有限公司融资而来。在2012年4月份的十堰城投债募集说明书摘要显示，时任公司董事长张维国，为当时的常务副市长(现为市长)。常务副董事长、董事分别是现在的市政府副秘书长、市发改委主任、国土资源局局长、财政局局长等。
    十堰城投公司一位中层告诉记者，近些年城投公司还债压力也非常大。公开数据显示，截止到2011年底，十堰市城投公司共向金融机构融资32.85亿元，银行贷款余额22.64亿元，BT融资规模22.04亿元。4年内，市城投公司需支付银行贷款本息和BT项目回购资金38.51亿元。在不新增加融资的前提下，年均还款9.63亿元。
    2012年，十堰城投共筹集到位资金总额19.8亿元。另外，2012年城投公司投资的项目有27个，投资总额为16亿元；偿还银行贷款本息6.11亿元，包括利息1.8亿元；支付BT项目回购金4.29亿元，包括利息1.01亿元。
    近日十堰市城投发布的资料显示，2013年主要目标是：力争多渠道筹集资金75亿元，其中：银行融资20亿元，二期城投债15亿元，BT融资20亿元，实现土地收入20亿元；收储土地5000亩，整理土地2000亩，出让土地1000亩以上。
    就此高价成本，记者采访十堰市委书记周霁。周否认了这一说法：“这个跟一亩地百十万比呢？不谈这个(出让)价格，这肯定是不准确的。”

    债务链条
    “政府出让地是赔本的，开发对财政有压力，但政府是长远来看的。”一位当地处级官员以东风重卡为例，一年的产值几十个亿。
    一位市发改委官员也透露，十堰要发展，招项目，就必须挖山造地，直接结果就是政府债务严重加剧。“具体账恐怕只有高层清楚。”他表示。
    十堰市委书记周霁回应称：“这个关注角度很好，是在帮助我们地方一方面规避风险，一方面关注生态。”对于具体债务情况，周霁称：“这不存在(债务)，我们每年有审计报告，可以负责任地告诉你们。我们鼓励多种(融资渠道)。”
    记者到十堰市财政局获悉，十堰城投的债务直接对政府负责，财政局无法提供相关财务报表。2010年开始，国务院多次要求地方财政部门编制地方政府性债务情况表。
    “发行债务的规模到底有多大，我不清楚。”十堰市财政局一位副局长说，“地方政府需要通过负债来发展，这块儿十堰跟一些大城市没法比。”他表示，全国也都是这个情况，地方财政数据只是部分公开，债务方面没有公开的。
    记者采访十堰市人大财经委以及十堰市城投公司，均未获得相关债务资料。十堰市城投一份汇报材料中，对2012年的债务情况总结称，政府融资临界点正逐步逼近，还本付息高峰期已经到来并逐步扩大，按照目前静态测算，2013年还本付息将达到18亿元，根据新的融资情况，年还本付息将达到20亿元。另外，当地以贷还贷格局没有从根本上打破。
    对于湖北省各地方政府的债务情况，湖北省统计局副局长叶青对本报记者说，这并不在统计局的统计范围内，债务应该不是每年都有的，但是最近几十年来，情况不断加剧，引起关注。
    叶青建议，十堰市作为老工业城市，工业基础好，应该抓好时机，发展工业。目前很多地方政府已经是越借越多，骑虎难下，只能咬紧牙关，把值钱的东西都拿去抵押，不断加快投资，然后形成规模效应，尽快收回效益。
    招商回报堪忧
    十堰市于去年8月份成立招商局，招商引资有系列优惠政策，包括土地税收等，全民招商进入新高潮。按照上述国土局副局长的说法，对于工业园区的土地，政府招商引资是贴钱出让的，靠出让土地偿还挖山债务，基本不可能。
    他给记者算了笔账，按照国家规定的标准，出让工业用地每亩不得低于16.8万元，而十堰市在面对大额投资时，土地出让价格一般在5到8万，政府财政补贴近十万，凑齐每亩不低于16.8万。
    1月16日，在近十堰市东风征梦工厂不远的一个工地上，一位老工人，站在一个千余平米的大坑边，用“正”字记录，挖走的每一车土。三四天时间，近20辆挖土机同时施工，大山腰斩成千余平米的深坑。“知道什么叫愚公移山吗？十堰就是挖山挖出来的。”这位工人说。
    据十堰工业新区管委会一位负责人介绍，这就是十堰著名的万亩工业园，在十堰最大的山地整理项目。据了解，十堰西城区规划面积69000亩(46平方公里)，其中十堰工业新区作为核心区域规划面积22500亩(15平方公里)，均由万亩荒山劈成。该项目是市委、市政府拓展城市发展空间，打造区域性中心城市示范区的希望之地。
    十堰市工业新区管委会相关负责人告诉记者，举债挖山，通过招商引资，发展地方工业，从长远来看，增加地方税收。对于张湾区的万亩工业园的税收情况，她则表示，因部分企业刚刚办过来，税收还挂在其它区，一时还难以统计。但就目前来看，招商不愁新，A园和B园已经招满，B园今年开始招商。对于招商引资情况，十堰经济开发区招商局一位负责人则表示，招商困难，不愿多谈。
    十堰市某部门曾对全市工业园区做过一个调查，一参与调查的负责人透露，工业园区入驻情况很不乐观。“符合政策要求的三分之一都不到。”他坦承，有些不好的项目也能做，浪费了并不宽裕的土地，然后再开山，而山也是有限的。对于全市工业园区的招商情况，他认为市里比县里稍好。但市里的西城区工业园来说，也很难说是成功的。至少现在从税收上还看不出来，但从签约的协议上来讲，是很好看的，实际差距很大。
    还债之路
    “只要有地，就不怕。”十堰市城投一位主任告诉记者。目前十堰市融资，百分之六十以上是依靠土地储备融资。
    去年末，财政部、发改委、央行、银监会联合发布“关于制止地方政府违规融资”的463号文件，严禁直接或间接吸收公众资金违规集资，并提出“不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。”
    十堰市发改委官员表示，此举使城投融资渠道变窄，前不久的一次会议上，有官员提出，现在除了融资，还要造血。所谓造血就是成立房地产公司。
    十堰城投2013年的一个重要举措即是，在融资渠道变窄的情况下，启动实体经营，结合城中村改造、新区开发、农民集中上楼安置项目，全面铺开以房地产开发为主要内容的实体经营工作，成立相应房地产公司，全面进入土地二级市场开发。
    记者从十堰市经信委获取一份最新的全市工业运行的材料来看，因今年全国汽车市场进入了“微增长”时代，商用车产销量下滑，预计2012年全年完成规模以上工业增加值47.5亿元，与年初全市下达的59亿元任务相差11.5亿元。
    十堰市某部门一位参与过工业园区调查的负责人分析，举债挖山造地，通过招商发展工业经济的思路是好的，但是工业园区发展的实际情况，却令人堪忧。